Met de goedkeuring van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) heeft de Vlaamse overheid gekozen voor een concentratie in plaats van spreiding van ruimtelijke ontwikkelingen. Deze concentratie houdt in dat men zowel opteert voor kernversterking in het buitengebied als voor de herwaardering van bestaande steden en de stedelijke ontwikkeling. Om de versterking van het stedelijk gebied waar te maken, worden in het RSV afbakeningsprocessen voor de stedelijke gebieden vooropgesteld.

In het RSV worden de gemeenten geselecteerd die deel kunnen uitmaken van een stedelijk gebied. Dit houdt niet noodzakelijkerwijs in dat steeds de gehele gemeente wordt opgenomen. Afhankelijk van de gewenste ruimtelijke structuur kan het aangewezen zijn om slechts delen van de gemeenten op te nemen bij het stedelijk gebied. Op basis van de inzichten in de gewenste ruimtelijke structuur kan het ook aangewezen zijn om delen van gemeenten op te nemen die in het RSV niet geselecteerd waren.

1.1 De afbakening

Wat is een stedelijk gebied

Het stedelijk gebied is een beleidsmatig begrip. In deze gebieden wordt een stedelijk gebiedbeleid gevoerd waar ontwikkeling, concentratie en verdichting uitgangspunten zijn, maar steeds met respect voor de draagkracht van de betrokken gemeenten. Dit betekent een beleid gericht op het creëren van een aanbod aan bijkomende woningen in een kwalitatieve woonomgeving, het kwantitatief en kwalitatief voorzien van ruimte voor bedrijven, het versterken van het stedelijk functioneren (diensten, gemeenschapsvoorzieningen, stedelijke voorzieningen, etc.) en het stimuleren van andere vormen van mobiliteit. Dit 'aanbodbeleid' in het stedelijk gebied is essentieel om verdere uitzwerming, lintbebouwing en wildgroei van allerhande activiteiten in het buitengebied te vermijden.

Meer concreet houdt dit in dat men in een stedelijk gebied de woonuitbreidingsgebieden sneller zal kunnen aansnijden, dat dit aan hogere dichtheden dient te gebeuren (wenselijk 25 wo/ha), dat men dient te zoeken naar locaties voor kwalitatieve bedrijventerreinen en kantoren van bovenlokaal niveau, dat men dient te zoeken naar locaties voor stedelijke voorzieningen (stadsbos, parken, recreatie, …) en dat men dit alles uitbouwt in relatie tot een stedelijk openbaar vervoersnet. Uiteraard zullen deze voorzieningen niet in alle gemeenten binnen een afbakeningsproces worden voorzien en zal het ruimtelijk beleid voor het stedelijk gebied steeds rekening houden met randvoorwaarden vanuit de bestaande gemeentelijke structuur (de gemeenten zullen niet ‘volgebouwd’ worden met appartementsblokken, opname in het stedelijk gebied wil niet zeggen dat alle openruimte moet wijken voor industrie, …).

Waarom wordt een stedelijk gebied afgebakend

Om aan de stedelijke gebieden een beleid van concentratie en ontwikkeling te verbinden, worden deze geselecteerd voor heel Vlaanderen. Om aan te duiden in welke delen van de geselecteerde gemeenten dit beleid van groei, concentratie en verdichting van toepassing is, worden de stedelijke gebieden afgebakend in overleg met de betrokken bestuursniveaus.

Als men het aanbodbeleid daadwerkelijk wenst te realiseren zal het in de meeste gevallen aangewezen zijn om gewestplanbestemmingen te verfijnen of te wijzigen. Het afbakeningsproces onderzoekt deze bestemmingswijzigingen en legt ze vast door middel van uitvoeringsplannen.

Anderzijds lopen er binnen de stedelijke plangebieden talrijke planningsen uitvoeringsprocessen die vanuit verschillende beleidsniveaus worden opgezet. De hoeveelheid aan plannen en projecten typeert de complexiteit van de stedelijke gebieden. Er is daarom nood aan een afbakeningsproces dat al deze afzonderlijke projecten kan sturen op basis van een ruimtelijk samenhangende visie voor het gehele stedelijk gebied. Deze visie is ook noodzakelijk om de verschillende bestemmingswijzigingen voor het aanbodbeleid uit te werken binnen een samenhangend stedelijk beleid.

Afbakenen, gericht op kwaliteit en een maatschappelijk draagvlak

Binnen de stedelijke gebieden komen heel wat problemen voor die een bovenlokale oplossing behoeven. Daarom is het noodzakelijk dat de lokale besturen buiten de eigen grenzen kijken en samen meewerken aan een beleid voor het stedelijk gebied. De afbakening speelt hier op in en kan beschouwd worden als een proces van bovenlokale visievorming en overleg met alle betrokken partners. De afbakening en vooral de uitvoeringsprojecten die ermee samenhangen kunnen daardoor leiden tot een winwin situatie voor de betrokken actoren. Vanuit het Vlaams niveau zal daarom rekening worden gehouden met de visie die de gemeenten en de provincies op hun eigen ruimtelijke ontwikkeling formuleren. De inzichten, de inhoudelijke onderbouwing en vooral de keuzes uit het gemeentelijk planningsproces geven de hypothese voor de gewenste ruimtelijke structuur van het stedelijk gebied een sterke inhoudelijke “voeding” en onderbouwing vanuit de lokale en provinciale opties.

De ervaringen vanuit de afgeronde afbakeningsprocessen leren ons dat men niet uitsluitend kan focussen op de realisatie van de taakstellingen wonen en bedrijvigheid. Gemeentebesturen en provincies geven aan dat men ook rekening dient te houden met de leefbaarheid en de woonkwaliteit in de stad en haar omgeving, dat men voldoende open ruimte en ontspanningsmogelijkheden moet kunnen aanbieden en dat men aandacht dient te hebben voor bovenlokale mobiliteitsaspecten. Omwille van deze bekommernissen zal het afbakeningsproces naast het realiseren van voldoende woongelegenheden en bedrijventerreinen, ook focussen op stedelijke voorzieningen, recreatie en open ruimte. De open ruimte en het landschap worden dan ook niet louter als grensstellende elementen beschouwd, maar zullen voor een deel ook als wezenlijk onderdeel van het stedelijk functioneren kunnen worden meegenomen in de afbakening.

Afbakenen, ook met kwantitatieve aspecten

Naast de kwalitatieve aspecten dienen ook de kwantitatieve aspecten niet uit het oog te worden verloren. Om het beleid van stimulering van wonen en werken in stedelijke gebieden operationeel te maken, komt het er op aan ruimte te creëren voor bijkomende woongelegenheden, bedrijvigheid en stedelijke voorzieningen. Door tegemoet te komen aan de ruimtebehoefte voor wonen en bedrijvigheid kan de druk op de ruimte in het buitengebied worden beheerst. Uitgaande van de kwantitatieve opties voor woningbouw en bedrijventerreinen in het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen worden in ieder afbakeningsproces zogenaamde taakstellingen voor wonen en werken ingebracht. De taakstelling is een kwantitatieve aanname van respectievelijk een wenselijk aantal te realiseren woningen of te ontwikkelen hectaren bedrijventerreinen over de periode 19922007, desnoods doorgetrokken naar een latere datum als men zich op het einde van de planperiode bevindt. Uit de analyse van het bestaand aanbod aan ruimte voor woningbouw en bedrijvigheid en van de potenties voor bijkomende woningbouw en bedrijvigheid wordt aangegeven waar mogelijk en onder welke voorwaarden de taakstellingen kunnen worden gerealiseerd.

De taakstellingen dienen daarbij niet louter opgevat te worden als een verplicht minimaal aantal te realiseren woongelegenheden of bedrijventerreinen. In een confrontatie met de hypothese van gewenste ruimtelijke structuur voor het betreffende stedelijk gebied, moet onderzocht worden in hoeverre deze taakstellingen op een kwalitatieve wijze kunnen opgenomen worden. Kunnen de taakstellingen niet op een kwalitatieve wijze worden opgenomen en overschrijden zij de draagkracht binnen het stedelijk gebied, dan moet nagegaan worden of het afgebakende stedelijk gebied kan worden verruimd. Kan dit niet dan zal een deel van de taakstellingen in andere stedelijke gebieden of (in het geval van bedrijventerreinen) in economische knooppunten of netwerken worden opgevangen.

1.2 Afbakenen in twee stappen, gericht op uitvoering

De afbakening gebeurt in twee stappen. Eerst wordt een voorstel van afbakening uitgewerkt met een ruimtelijke vertaling van het stedelijk beleid (de hypothese van afbakening). Vervolgens wordt het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (gewestelijk RUP) opgemaakt met een afbakeningslijn en verschillende deelplannen. Binnen de afbakeningslijn geldt een stedelijk gebiedbeleid, de deelplannen voorzien bestemmingswijzigingen of verfijningen.

Stap 1: hypothese

In de eerste stap wordt de inhoudelijke basis voor de afbakeningslijn, de deelplannen en de mogelijke uitvoeringsprojecten gelegd door de uitwerking van een ruimtelijke visie op het stedelijk gebied als geheel. Als aanzet hiervoor gebeurt een gerichte analyse naar de bestaande ruimtelijke structuur van de stedelijke ruimte. De structuurbepalende elementen van de stedelijke ruimte worden in beeld gebracht evenals de potenties en de kwaliteiten die deze elementen in functie van de stedelijke ontwikkeling hebben. Daarnaast wordt een analyse van de structuurbepalende elementen van de natuurlijke, de agrarische en de landschappelijke structuur in de omgeving van de stedelijke ruimte uitgevoerd. De gewenste ruimtelijke structuur bevat de belangrijkste elementen van de ruimtelijke ontwikkeling die men voor het stedelijk gebied voor ogen heeft, welke gebieden men kan opnemen en welk bestuursniveau welke acties onderneemt.

De hypothese van afbakening dient om de ruimtelijke opties van de Vlaamse overheid inzake de stedelijke ontwikkeling en de daaruit volgende afbakeningslijn en deelplannen vast te leggen. De hypothese is dan ook geen verordenend plan en kan niet worden gebruikt om stedenbouwkundige vergunningen te weigeren. De hypothese kan wel worden gebruikt als een informatief document dat de planningsprocessen op gemeentelijk en provinciaal niveau kan sturen als er nog geen gewestelijk RUP is goedgekeurd.

Stap 2: gewestelijk RUP

Het vastleggen van de afbakeningslijn gebeurt in het verordenend afbakeningsplan, respectievelijk het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor het stedelijk gebied. In het ruimtelijk uitvoeringsplan hoeven aan het stedenbouwkundig voorschrift “stedelijk gebied” niet veel bepalingen te worden gekoppeld: door de aflijning “stedelijk gebied” worden de inhoudelijke bepalingen van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen op de afgebakende ruimte van toepassing. Sectorale wetgeving kan ontwikkeld worden om het stedelijk gebiedsbeleid in te vullen. Gelet op de interpretatiemoeilijkheden en de onduidelijkheden die de gewestplanbestemmingen met zich meebrachten omdat ze op een topografische kaart op schaal 1/10.000 werden ingetekend los van perceelsgrenzen, wordt de afbakeningslijn voor een stedelijk gebied op perceelsniveau vastgelegd. Daarbij wordt rekening gehouden met het feitelijk gebruik van de percelen. De afbakeningslijn is daardoor juridisch duidelijk en leidt niet tot discussies over het al dan niet behoren van percelen tot een stedelijk gebied.

De afbakeningslijn op zich wijzigt de bestaande bestemmingsen inrichtingsvoorschriften niet. De bestaande voorschriften kunnen gewijzigd worden door voorschriften van het afbakeningsRUP zelf of door voorschriften in nieuwe gewestelijke, provinciale of gemeentelijke RUP’s of BPA’s. De uitvoeringsplannen en de ruimtelijke structuurplannen die handelen over gebieden binnen de grenslijn, dienen echter rekening te houden met de ontwikkelingsperspectieven voor stedelijke gebieden conform het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het bestemmingsvoorschrift ‘stedelijk gebied’ heeft aldus geen rechtstreekse impact op het vergunningenbeleid maar wel op het ruimtelijke planningsbeleid: de uitvoeringsplannen en de ruimtelijke structuurplannen.

De deelplannen voorzien de ordening van de gebieden die bijdragen tot een stedelijk beleid en die de gewenste ruimtelijke structuur voor het stedelijk gebied helpen verwezenlijken. Het betreft o.a. stedelijke woongebieden, woonreservegebieden, regionale bedrijventerreinen, bedrijventerreinen voor kantoorachtigen, stationsomgevingen, stedelijke natuurelementen, randstedelijke groengebieden, etc. Per deelplan worden de voorschriften inzake bestemming, inrichting en/of beheer vastgelegd. De deelplannen hebben een verordenend karakter en hebben een rechtstreekse impact op het vergunningenbeleid.

Uitvoering van het stedelijk beleid

Net zoals bij een ruimtelijk structuurplan kunnen concrete projecten reeds sneller tot uitvoering worden gebracht. Men hoeft niet te wachten op de voltooiing van het gehele proces. Voorwaarde is dat deze projecten bijdragen tot een stedelijk beleid en kaderen binnen de visie voor het stedelijk gebied. Hierdoor wordt de discussie rond de afbakening minder abstract. De betrokkenheid van de bestuursniveaus wordt groter en er kunnen engagementen komen van andere partners (RESOC, POM, private investeerders, havens, etc.). Met de uitwerking van één of meerdere projecten nog tijdens het afbakeningsproces wordt niet alleen een grotere betrokkenheid bij de partners gecreëerd maar worden de elementen inzake bestemming, inrichting of beheer die eventueel in het verordenend afbakeningsplan moeten worden opgenomen, reeds in een vroeg stadium aangeleverd. Hierdoor wordt het besluitvormingsproces enigszins versneld en wordt de opmaak van bijkomende ruimtelijke uitvoeringsplannen achteraf vermeden. Het aantal, de omvang en de aard van de projecten zijn uiteraard afhankelijk van de dynamiek van de betrokken actoren en de gewenste ruimtelijke structuur voor het stedelijk gebied.

1.3 Kunnen de gemeenten binnen het stedelijk gebied nog zelf een beleid voeren

De gemeenten kunnen binnen de afgebakende stedelijke gebieden hun ruimtelijk ordeningsbeleid blijven uitvoeren, voor zover het lokale aspecten betreft. Vanuit het hoger beleidskader kunnen een aantal randvoorwaarden worden opgelegd afhankelijk van de situatie:

Vergunningenbeleid

Aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen binnen de afbakeningslijn worden getoetst aan de bestaande bestemmingsen inrichtingsvoorschriften. Indien het gewestelijk RUP van het stedelijk gebied is goedgekeurd, dan zal het vergunningenbeleid ook aan de voorschriften (deelplannen) van dit gewestelijk RUP moeten worden getoetst. Indien er alleen maar een afbakeningshypothese bestaat, dan kan het vergunningenbeleid hieraan niet getoetst worden aangezien een afbakeninghypothese geen wettelijk bepaald document is en daardoor ook geen verordenende kracht heeft.

RUP’s, BPA’s, en stedenbouwkundige verordeningen

De RUP’s, BPA’s en stedenbouwkundige verordeningen moeten gekaderd worden binnen de ruimtelijke structuurplannen. Ze moeten zich eveneens richten naar de bestemmingsplannen en verordeningen van de hogere beleidsniveau’s en kunnen daar in principe niet van afwijken (uitgezonderd BPA’s onder bepaalde voorwaarden). Indien er echter nog geen gewestelijk RUP is voor het stedelijk gebied, is het wenselijk dat de gemeentelijke bestemmingsplannen en verordeningen rekening houden met de visie die geformuleerd wordt in de (in opmaak zijnde) afbakeningshypothese, ook al is dit geen wettelijk bepaald document. Op die manier kan men vermijden dat gemeentelijke bestemmingsplannen of verordeningen na de goedkeuring van het gewestelijk afbakeningsRUP moeten herzien of geschrapt worden omdat ze strijdig zijn met het ondertussen vastgestelde gewestelijk RUP.

Gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen (GRS)

Een goedgekeurd GRS dient als basis voor het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid. Indien bepaalde opties binnen een goedgekeurd GRS strijdig zijn met een gewestelijk afbakeningsRUP, dan zal het GRS moeten herzien worden op die punten die strijdig zijn met het gewestelijk RUP.

Indien de gemeente nog bezig is met de opmaak van haar GRS, dan zal het GRS zich moeten richten naar het gewestelijk afbakeningsRUP. Indien er echter nog geen gewestelijk RUP is goedgekeurd, en de gemeente is nog bezig met de opmaak van haar GRS, dan is het wenselijk dat de gemeentelijke visie met betrekking tot wonen, werken en andere functies vooral kwalitatief wordt onderzocht. Op basis van dit onderzoek heeft de gemeente sterke inhoudelijke argumenten om in haar GRS suggesties te doen aan het hoger beleidsniveau. De suggesties kunnen zowel betrekking hebben op de afbakeningslijn als op de inhoudelijke invulling van het stedelijk beleid. De suggesties worden meegenomen door het Vlaams gewest en kunnen verwerkt worden in de afbakeningshypothese.

Aangezien niet alle ruimtelijke beleidsopties van Vlaams belang zijn, kan de gemeente zelf een ruimtelijk ordeningsbeleid voeren binnen het stedelijk gebied. Door de aard en de schaal van de ruimtelijke voorstellen steeds te toetsen aan de RSV principes voor stedelijke gebieden, kan de gemeente haar eigen ruimtelijk beleid vorm geven en hoeft zij niet te wachten op de voltooiing van het gewestelijk afbakeningsproces om de ordening van lokale aspecten uit te voeren. Ook als het gewestelijk RUP is goedgekeurd kan de gemeente steeds de ordening van lokale aspecten uitvoeren, voor zover deze gekaderd zijn binnen de bovenlokale beleidsopties.

De afbakening van het grootstedelijk gebied Antwerpen wordt in uitvoering van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen ² in een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan vastgelegd. Zowel het richtinggevend als het bindend gedeelte van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen bevatten inhoudelijke elementen die relevant zijn voor de opmaak van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor de afbakening van het grootstedelijk gebied Antwerpen.